PPP：规范后再升温

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文/《财经国家周刊》记者 刘琳
一度低迷的PPP市场，或将再次迎来发展机遇。
9月18日，国务院常务会议在提到稳住投资保持正常增长时强调，要有序推进政府与社会资本合作（PPP）项目，积极吸引民间资本参与建设。
7月31日中央政治局会议提出加大基础设施领域补短板力度后，稳住投资增速就成为宏观经济政策的一个重要议题，PPP也再度成为重要的政策关注点。
过去几年，PPP作为各地基础设施建设中采取的一种重要模式，经历了过山车般的发展历程，自2014年起开始快速发展，仅用了两三年时间，2016年底PPP市场便增长为投资规模达到13.5万亿的巨大市场，与此同时，地方借PPP违规举债等乱象也不时发生。
2017年财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(下称“92号文”)的发布和财政部PPP项目库清库工作的开展，不仅给高速发展的PPP踩了一脚“急刹车”，也对政府兜底变相举债、背离PPP改革初衷的“伪PPP”项目敲上重重一拳，PPP发展步入调整阶段。
“92号文和财政部的清库工作，本就不是对PPP的叫停，而是回归PPP初心，目前清库工作进入尾声，合规项目将会迎来更好的发展机遇期。”中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会秘书长孙洁对《财经国家周刊》记者说，再加上眼下稳住投资保持正常增长的政策导向，可以说PPP的发展有着双重政策利好。

大空间
伴随PPP清库工作暂告段落的，是PPP市场腾挪出的巨大空间。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，不合规的项目被清理出库，将带来两方面效应。一方面，仍然留在项目库中的社会资本方将拥有更好的市场前景，另一方面也为未来更多优质、合规项目，腾出了申报和投资余地。
财政部近期发布的数据显示，截至9月中旬，各地累计清理PPP退库项目2148个，涉及投资额2.5万亿元。这意味着未来可能有万亿元规模的PPP项目投资空间需要填补。
孙洁表示，23号文（2018年3月财政部发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》）、资管新规、化解隐性债务等方面的一系列监管文件，极大地限制了地方加杠杆的能力和融资来源，在这种背景下，PPP更成为促进投资、补短板的重要选择。
除投资空间之外，投资效率的提高也可期待。目前，工程建设项目审批时间提速试点工作正在北京、上海、浙江等16个地区展开，要求2018年试点地区建成工程建设项目的审批时间将压减一半以上，2019年上半年审批时间将进一步压减至120个工作日。
“从去年以来，不少地区PPP项目的中标数、签约数是下降的，这与越来越严格的审批流程不能说没有关系，但审批严格是标准的提高，而不应该体现在审批流程的繁琐上。”孙洁说，不少基建项目都是以PPP形式推进的，所以这项试点，显然也可以推进PPP项目的进度流程。
从2018年的整体趋势来看，PPP项目落地率呈明显上升趋势。9月14日财政部发布的消息显示，经过日常督导和此次集中清理，截至2018年7月底，前三批示范项目为612个，投资额1.46万亿元，已实现前三批示范项目全落地，而2017年12月末落地率仅有85.7%。
从PPP项目成交情况来看，虽然全国范围的PPP项目月度成交量还没有表现出明显上升的势头，但来自明树数据的统计显示，无论从项目成交数量还是成交规模来看，2018年5月至8月，PPP项目月度成交量的增量保持相对平稳，已遏制住了自去年下半年起大幅下滑的趋势。

防风险
PPP市场的重新升温，并不意味着对风险防控的放松。
“能进能出”将是未来财政部PPP项目库和示范项目管理的一大特征。以前三批示范项目为例，2017年年底以来，财政部结合防风险和地方政府债务管理等工作，对前三批示范项目进行了集中核查，对173个进行了分类处置，其中89个要求限期整改。
截至9月14日财政部发布前三批PPP示范项目整改情况通报时，已有77个按要求完成整改，6个项目正在落实整改措施或优化整改方案，2个项目因程序不合规被调出示范项目名单，4个项目因不再继续采用PPP模式实施或不符合PPP模式要求被调出示范项目名单，并清退全国PPP综合信息平台项目库。
这将成为项目库管理的常态。财政部有关负责人表示，将继续加强督导力度，引导地方建立定期自查机制的同时，多举措齐下开展滚动核查和绩效评估，坚持并完善“能进能出”管理机制，利用PPP综合信息平台，实时监测项目运行、合同履行和项目公司财务状况，实现风险早预警、早防控。
不仅项目库洗牌，中介机构也纳入严监管范畴。9月20日，财政部政府和社会资本合作中心发布的消息显示，26家入库咨询机构因连续12月未在PPP综合信息平台更新PPP咨询服务业务开展情况，而被清退出机构库，清退后两年内将不得重新入库。
除违规退库这样的事中监管外，游戏规则也将进一步制定。接近财政部的人士对记者说，更为严格明晰的监管规则已在路上，未来原则上将不再开展完全政府付费项目。王守清表示，政府付费类项目主要是指没有使用者付费的PPP项目，其项目的费用全部是来自政府财政支出。
“主要是担心地方政府在操作完全政府付费类项目的时候，会异化成BT类项目来做，从而形成政府债务。”这位人士说。

融资解局
严监管之下的PPP市场升温，可能将走出一条慢热曲线。
相比2014年至2016年项目数量井喷、鱼龙混杂的场面，未来市场的回暖之路将更加理性。财政部PPP中心主任焦小平说，对PPP的发展来说，规范放在第一位，控制风险放在第一位，可持续发展放在第一位，PPP项目将会从纯粹数量的增长转向关注质量的提升。
融资问题是PPP市场规范之路上的一个难题。“PPP项目周期长、盈利稳定但非暴利，严监管之下，套利资金因无利可图而离场，所以走向规范的PPP市场，不会像以前那样，轻轻松松就有大量资金涌入。”孙洁说。
一位央企环保事业部人士对记者说，目前无论是来自央企还是民企的资本和银行都不敢像以前那样盲目签约，都要对项目前景做充分考察才敢签约，“这在一定程度上是双刃剑，好的一面是更加审慎，但可能也会让市场对项目的渴求度、敏感度下降。”
目前，政策层面积极鼓励民间资本参与建设。一位PPP咨询机构人士对记者说，民资积极参与固然重要，但往往也只能解决项目资本金的问题，项目长期运转还要依靠金融机构融资，而银行配套资金一直是PPP尤其是基建领域投资的重要资金来源。
上述央企环保事业部人士表示，过去一段时间，虽然清库等监管举措严格，但由于尚没有针对PPP项目合规的最新具体标准，金融机构在贷款方面存在不信任。“去年清库开始后，有些银行因为担心贷款后项目被退库或叫停，所以一度对在建项目也断了融资。”这位人士对记者说。
为此，7月23日的国务院常务会议提出，要引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。
监管部门也要求金融机构加强对重要在建项目的资金支持。中国银保监会日前召开的银行保险监管工作电视电话会议强调，优化对重点领域的银行和保险服务，对关系国计民生的在建项目加强资金保障，防止因资金断供形成“半拉子”工程。
一些为PPP疏通融资渠道的政策正在酝酿。多位专家对记者表示，未来规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项，很可能将不列属地方隐性债务。
今年8月，中央下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》，着手摸底各地隐形债务，提出督促整改PPP不规范行为，严禁违法违规担保和变相举债。
国务院发展研究中心宏观部研究员孟春认为，隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务，规范的PPP项目合同中的财政支出责任是与预算管理衔接的，不涉及“隐性”。而未纳入综合信息平台库的PPP项目，按照财政部规定，原则上不得通过财政预算安排支出责任。
若被归为隐性债务，那么产生这些债务的PPP项目将面临叫停或清查的风险，融资将更难；反之，规范的PPP项目形成的债务若不列属隐性债务范畴，也就增加了一道保险。“政策层面应尽快对此予以明确，扫清融资机构的疑惑情绪。”孙洁说。
多位专家表示，如果规范PPP项目形成的债务可以不列属隐性债务，那么未来政策应详细定义何为“规范”二字。虽然“规范项目”的要求一直存在于各类政策文件，但PPP市场经过清库洗牌历程之后，需要从项目合作范围、合作期限、物有所值评价、财政承受能力论证等各个方面，对“规范”二字给予最新的权威定义。
“有了最新的、统一的衡量标准，金融机构就有了具有共识性的甄别工具，有利于行业形成稳定的PPP融资通道，让金融机构恢复对PPP的投资信心。”王守清说。
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